论公民知情权的法律保护

The Legal Protection of Citizens’ Rights to Know

辽宁工程职业学院   张远航

摘　要

    公民知情权是公民权利中一项非常重要的权利，早已得到世界各国的普遍认可。《公民权利和政治权利国际公约》、1984年的《世界人权宣言》已经将公民的知情权作为一项基本权利，国外许多国家也将公民知情权作为一项重要的权利进行保护。中国在相当长的时期缺乏知情权保护意识，国内立法缺乏、执法不严、司法无依等情况严重。

    本文从保护人权的角度入手，提出保护公民知情权的意义所在，笔者通过对资料的认真分析整理，从而得出了自己关于完善公民知情权保护制度的设想。公民知情权是公民权利的一项重要的内容，我们要健全法律制度，还要加强政府在执法方面的力度，这样才能真正做到在法律上全面的保护公民知情权。

 

关键词： 公民知情权；信息公开；政府责任

　　第1章 公民知情权的基本理论

　　1.1 公民知情权的概述

　　知情权也即知悉权，对它有不同的解释。知情权又可依不同的标准分类。本节主要阐述知情权概念的含义、界定和特点。

　　公民知情权，既是公民知道、获悉的权利。现在我国学者对公民知情权概念众说纷纭，从不同的角度给出了不同的定义。大致有以下几种观点：第一，有的学者认为公民的知情权是一种信息自由权;第二，有的学者认为公民的知情权是公民政治权利中的一种——了解权;第三，有的学者认为公民知情权是一种请求权;第四，有的学者认为，公民的知情权应当从私法和公法两个方面来论述。

　　笔者认为公民知情权并不是公民与生俱来的权利，而是民主政治发展的产物。在奴隶社会、封建社会，人们并不知道统治者在干什么，也不可能知道，而随着民主政治的不断发展，公民知情权才被提出并加以大力保护。所以笔者比较赞同第二种观点，公民知情权就是相对国家各机构信息公开的一个概念。将公民知情权主要限定于政府信息公开领域，这是当前法学界的普遍现象。且我们也看到在实践的过程中主要就是由于一些行政机关、司法机关等相关的国家机构对信息公开的认识不够、实现不好，才使得公民的知情权得不到切实的尊重和保护。“据测算，政府部门掌握着全社会信息资源的80%以上”。可以看出，国家机构的信息公开与否、公开程度大小会直接影响到公民知情权保护的状况。针对各国家机构信息公开提出公民知情权的概念，这会让公权力得到相应的制约。所以说，这是最能有效保护知情权的一种观点。

　　1.2 公民知情权的性质

　　对于知情权的性质，现在学术界并没有一个统一的认识。因为知情权是一个复杂、涵盖广泛的概念，它既包括公法方面的政治权利内容，也包括属于私法方面的人格权问题,还包括国家权力的问题。公民知情权无论是内涵还是外延，都是范围广泛、复杂的，它既包括对个人信息的知情权,也包括人民依法享有的知晓政治和社会信息的权利。公民既有权知道自己的情况(如自己的出身、家庭、身体状况、个人社会情况等)，也有权对社会情况进行了解，更有权知晓公共事务的管理情况,因此知情权的性质不可避免的带有多面性。如果我们对知情权没有全面的认识，对它涵盖的内容的理解就会出现偏差，就会导致认识的误区，进而导致对其定性的不准确。

　　关于知情权的性质可以从以下方面上加以把握：第一，知情权是公民的一项基本的政治权利。公民知情权作为公民基本政治权利的一种，是公民要求参与政治、监督行政的一种表现。第二，知情权是一种社会权利。公民、法人和其它社会团体作为社会的成员，有权知道社会所发生的事件、问题，个人信息及其用途，及他所感兴趣的且不违反法律的各种信息，有权了解社会的发展、变化及国家机构可预测的事情。随着信息时代的来临，人们需要在信息中获得发展自己、实现自己价值、实现自己利益追求的机会，因而信息在当今社会来看显得尤为重要，这样就使得知情权的实现变得十分必要。因而有的学者认为,知情权也是一种经济权利、发展权利。

　　1.3公民知情权的范围界定

　　现在学者们对于公民知情权一般有广义上和狭义上的区分，广义的知情权范围很广，涉及政治、经济、社会、文化、教育等各个领域和各个法律部门，既包括对国家机关的知情权利，也包括对其他公民、法人及非法人组织的知情权利，总的来讲就是在法律不禁止的范围内不受妨碍的获取各类信息的自由。狭义的知情权，是指公民、法人及其他组织依法对国家机关要求公开某些信息的权利，和不受妨害地获得国家机关公开的信息的自由。

　　笔者认为，在现今的中国，或者说在中国现在法律相对比较成熟的阶段，应该将公民知情权界定为相对于国家机关的权利。因为，公民相对于其他公民、法人及非法人组织的知情权可以通过私法上的对抗权来进行保护，而公民相对于国家机关是处于弱势的，这种不平等性决定了公民所得到的信息的不对等性，公民的这种知情权的保护是紧迫的，是更加必要的。所以，本文将公民知情权界定在了相对于国家机关信息公开的层面上。

　　第2章 我国公民知情权法律保护的现状

　　2.1立法保护现状

　　西方很多国家认为我国对公民知情权的保护是没有的，其实经过对我国现行法律、行政法规的梳理，笔者认为我国对于公民知情权保护的条文并不是没有，只是多数散见于各法律、行政法规中。

　　2.1.1宪法在保护公民知情权的规定情况

　　我国宪法现在虽然对公民知情权没有明确的规定，但我们通过一些宪法条文可以隐约发现宪法保护公民知情权的痕迹。我国宪法第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国是一个高度的民主国家，人民行使管理国家事务的权利。人民行使权利的前提就是知道了解国家的各种事务，这条隐含了公民的知情权。第 41 条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利……。”公民无论是监督还是建议，都需要有对等的知情权才能够实现，所以说宪法中有很多的条文都有对公民知情权保护的痕迹。

　　2.1.2其他法律、行政法规对公民知情权的规定情况

　　2007年1月17日国务院第165次常务会议通过，2007年5月4日公布，2008年5月1日施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)是我国在法律法规上对于保障我国公民的信息知情权的一次飞跃，这是我国法律法规中第一次正式提出了保护公民知情权。国务院新闻办公室2009年4月13日发表了《国家人权行动计划(2009━2010年)》(以下简称《人权行动计划》)。《人权行动计划》第2章第5项规定了公民知情权：积极推行政务公开，完善相关法律法规，切实保障公民的知情权。

　　除以上涉及的法律、行政法规以外，还有许多地方法规、政府规章对政府信息公开、公民知情权的保护有所规定。2002年10月14日广州市政府率先公布了《广州市政府信息公开规定》，自此以后全国各地都相继建立了政府信息公开、警务公开、税务公开、海关政务公开、国家和政府新闻发布制度、电子政府等等。

　　2.2司法保护现状

　　我国对于知情权的司法保护需要加强。我国现在由于对公民知情权的保护缺乏法律依据，加之政府机关及其工作人员对知情权的重视程度不够，常常出现侵犯公民知情权的案件。司法机关对于公民知情权案件的处理方法通常情况下主要有以下几种况：第一，司法机关认为案件法律依据不足，不予立案。在此司法机关主要考虑的是对于政府信息公开的范围和程度规定并不明确，行政机关又主张了信息是保密范围内的，司法机关出于谨慎的考虑，只能将天平倾向于公权力一边。第二，判决驳回原告的诉讼请求，这与不予立案的理由基本相似。第三，对于一些简单的司法机关可以判定政府信息是可以公开的案件，司法机关会判决被告向原告公开信息。

　　各个司法机关在判决案件的时候往往就是凭借法官的自由裁量权，但是由于各法官对于公民知情权的重视程度、对政府信息的认识程度都不一样，这就导致了很多的时候我国在保护公民知情权的司法实践中没有统一的判定标准，类似案件就出现了大相径庭的判决结果。

　　2.3公民知情权行政执法保护现状

　　在实践中，由2003年的非典，到禽流感，再到现在的H1N1流感，我们看到政府对信息公开的范围和程度越来越大，也正是因为这样，人民由不知道的恐慌转变成了知道了解并知道如何预防并积极配合治疗。通过政府积极主动公开信息，使得人们又有了战胜病毒的信心，也使国家渡过了危机，同时政府也是因为这样赢得了民心。

　　2008年政府信息公开工作报告中记述了2008年一年政府信息公开的情况，报告指出政府一年内公开报道了国务院会议169次，其中，国务院全体会议2次，国务院常务会议53次，其他重要会议114次;公开报道了国务院领导考察、调研等活动115次;公开人事任免情况95件;全年出版国务院公报36期，其中刊登国务院和国务院办公厅文件122件、部门规章和规范性文件269件等等。报告说明我国在保护公民知情权、政府信息公开方面已经有了很大的进步。

　　第3章 公民知情权法律保护的不足和完善

　　虽然我国对于公民知情权的重视程度在不断提升，对于保护公民知情权的法律法规也在不断的规范，但是侵犯公民知情权的案子层出不穷，也暴露出我国现行法律规范对于公民知情权保护的不足。

　　3.1我国公民知情权法律保护的不足

　　第一，理论上的不足。法律理论的研究可以给立法、司法提供科学的指导。尽管我们都知道保护公民知情权很重要，但至今却没有系统地从理论上对知情权进行定位和全面阐述。

　　第二，立法上的不足。就我国而言，在宪法层面虽然隐含着对于公民知情权的规定，但是对于公民的知情权毕竟没有明确化，虽然《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国家人权行动计划(2009━2010年)》也提到为了保护公民的知情权而要政府信息公开，但是我们看到，无论是《条例》还是《人权行动计划》都没有系统的对公民知情权进行解析，并且《条例》和《人权行动计划》对政府信息公开的范围、程度、政府侵犯公民知情权的责任方面的认定和承担都没有做出较详细的规定。

　　第三，司法上的不足。立法缺失，这是带来司法不足的最直接的原因。如考生韩延萍为了获得自己考试成绩的知情权，将山东省学位委员会、全国学位与研究生教育发展中心推上了被告席，状告其教育行政拒绝一案，法院一审行政判决驳回韩延萍的诉讼请求。我们可以看到没有立法依据的司法是没有办法保护公民权利的，尤其是当司法面对政府和公民这两个地位不对等的主体时，公民权利的保护更加难以实现。

　　第四，行政执法方面的不足。公民知情权的保护不仅仅在立法上有所缺憾，在行政执法方面也有许多需要改进的地方。

　　3.2 我国公民知情权法律制度完善的建议

　　在西方国家中，最早确立了与知情权有关的法律制度的国家是北欧的瑞典。1766 年瑞典就制定了有关著作与出版自由的宪法性法律，宣扬印刷和出版自由，逐步确立了“公文书公开”的观念和“公文书公开”的相关制度。这一制度虽然其间由于王权复辟出现了暂时的倒退，但不久再次经宪法性法律确认。瑞典的有关知情权的法律制度，对北欧各国产生了重要影响。二战后，芬兰，丹麦，挪威分别制定了《公务文件公开法》，《公文书公开法》，《行政公开法》。自此，美国、日本、英国、法国、韩国、德国等都相继出现了政府信息公开和公民知情权保护的法律，尤其是美国、英国和日本这三个国家的实践经验最为完善。

　　3.2.1 提高公民知情权法律保护的认识

　　国外很多国家对于公民知情权的保护源于对其的重视，美国“知情权运动”之后，政府就开始意识到公民对于政治知情的强烈要求，几百年来立志公开政府信息、保护公民的知情权。并且我们通过各国、国际上不断出台保护公民知情权的法律、公约等可以看出，公民知情权越来越受到重视。

　　我国对于公民知情权的保护意识到现在才刚刚形成，需要长期坚持、努力。首先，知情权作为公民的一项基本权利，公民本人应当充分重视，而不是有没有都无所谓的意识。然而现在就我国权利实现情况来看，公民对于自己的知情权不仅仅是不重视自己的知情权，有些甚至不知道自己有这样的权利;其次，政府机关及其工作人员在执行公务时应当时刻重视公民的知情权的保护，提高保护公民知情权的意识，并要提倡公民注重保护自己的权利，监督政府机关及其工作人员的行为。

　　3.2.2 完善相关法律制度

　　对于权力的保护，不仅仅要有一部法律的规定，还需要有一个科学的配套的法律体系。就公民知情权的保护，我们不仅仅要寻求宪法的保护，还要追求一个完善的法律体系。这就要求对现行的法律、法规进行修正，使公民知情权能够得到最有力的保护。

　　1、完善政府信息公开条例。首先，扩大政府信息公开的权利、义务主体范围。笔者认为，应该将我国信息公开的权利主体加以扩大，其范围应当包括除了公民之外的法人和社会团体组织，还要包括接受我国政府管理的外国人。只有将权利主体扩大才能使得信息公开的范围最大化。其次，扩大政府信息公开的范围。《条例》第二章对政府信息公开的范围已经有了比较具体的描述，但是笔者认为，《条例》所要求政府公开的信息范围还应当进一步扩大，使公民知情权得到最大化的保护。具体来说，政府必须公开的信息包括：(1)行政机关、其授权的组织及其所属工作部门的机构设置情况、管理权限和主要职责;(2)有关行政事务、行政执法所依据的法律、法规、规章及具体操作标准、程序等;(3)行政机关工作人员的录用、考核、奖惩、任免及公务员的收入情况;(4)有关政府机关的纪律及群众举报、投诉的途径、办法;(5)行政机关执法过程侵害权利的救济途径;(6)行政机关的财产收支情况;(7)行政会议的过程及内容;(8)其他重大行政事项及其决策过程。政府信息公开豁免条款中不应当包括以下几项：会危害国防和国家安全的信息;会影响公共安全和公共秩序的信息;会对环境保护造成威胁的信息;会对国家宏观经济稳定产生重大影响的信息，以及法律规定的其他信息。

　　2、完善其他法律制度。第一，修改《保密法》。修改保密法的关键是对保密范围，定密原则的规定必须明确具体，不能因保密法中规定的不明确，借口保密而随意剥夺、侵犯公民的知情权。笔者建议，《保密法》不要采用列举公开信息类型的形式，要采用列举的方式对不公开的信息进行规定，例如：凡涉及国防、外交等国家行为，国家经济技术情报、商业秘密、个人隐私等事项不宜公开外，公众对其他信息均应有权获得。第二，完善《刑法》。《条例》第35条规定：“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任……”然而，《刑法》中并没有关于侵害公民知情权应当承担什么责任的具体规定，为了在救济制度中让责任的承担有法可依，笔者建议，应将侵害公民知情权的不作为行政行为定性为渎职犯罪，这种具体的规定才有助于更好的保护公民知情权。第三，制定《新闻法》。新闻业素有国家的“第四种权力”之称 ,现代民主国家更是将自由的大众传播媒介称为民主政治的保护神。中央电视台有句话说得好：“知讯者生存”。制定新闻法，通过赋予和保障新闻工作者的采访权、评论权，可以间接地保障政府信息的公开，监督政府信息公开力度、公民知情权保护强度。并且新闻媒体可以通过采访、评论、监督从侧面改善政府不作为情况，在一定程度上制约政府机关及其工作人员，从而使公民的知情权得以真正实现。

　　3、完善公民知情权的司法保护。我国现在对于公民知情权的保护的司法实践主要存在以下的问题：第一，现行的《行政诉讼法》并没有将这类争议纳入行政诉讼的受案范围，知情权在司法实践中无法可依。第二，我国的法官虽然有自由裁量权，但这种自由裁量权是在法律的范围内，在没有法律依据的情况下，法官是不可能进行自由裁量的。在知情权的立法体系尚未被完整地构建起来以前，我们不能坐视知情权难以获得救济的不良现实状况，可从以下方面寻求解决的途径：首先，从既有法律原则、立法精神、法规规定出发在符合公平正义之法律理念的前提下，运用司法手段最大限度地确认和保障知情权，实现知情权的司法救济。其次，尽快将公民知情权纳入到《行政诉讼法》中，让司法程序有据可循。当然，促进司法独立也是必不可少的。只有司法独立才能撇开公权力的干涉，法官才能立足于权利保护的角度，才能真正达到权利的制衡。

　　3.2.3 拓宽政府信息公开渠道

　　我国现在对于政府信息公开的渠道还很狭窄，主要是通过公民自己的申请，部分是要求政府机关主动公开，但方式和途径并没有得到相应的扩展。现在时信息高速发展的社会，“信息高速”的出现使得人民对信息的要求就更加要求速度性。这就要求政府在公开信息的时候应当拓宽渠道，而不仅仅局限在现有渠道上。网络媒体、大众媒体的利用已经成为现在不可或缺的重要途径。这两种媒体的力量在现在社会来说是人们获得信息非常重要的途径，要加大信息公开的力度，就应该要大胆的尝试让政府面对媒体，面对大众，接受来自社会各方各面的监督。

　　我国现在对于公民知情权的探究刚刚开始，虽然已经有了一些进展，但是我国现在对公民知情权的保护意识还很薄弱，立法、执法、司法现状都还需要进一步改善，信息公开的力度和范围也需要进一步的完善，能够使公民真正参政、知政、监政、议政。笔者希望通过自己对建构公民知情权的法律保护的构想达到完善我国法律制度，实现权利保护的目的。

　　作者简介

　　张远航(1986-)，女，吉林长春人;2007年东北大学法学系毕业，获法学学士学位，同年考入东北大学文法学院宪法学与行政法学专业攻读硕士学位;2009年毕业后经铁岭市委组织部选调到辽宁工程职业学院就职至今。Tel：13841022364.E-mail：zhangyh1986@126.com;(112000)辽宁省铁岭市凡河新城区鸭绿江路18号。